王雨彤：织密黄河生态保护法治“篱笆”

生态环境部近日宣布，今年起用2年时间完成黄河流域“清废行动”，开展黄河流域固体废物倾倒排查整治。这不由让人联想起另一则消息——山东省不久前召开新闻发布会介绍，2020年以来，公安机关已连续侦办10余起在黄河河道使用采砂船、挖掘机盗采河砂案件。

一边是沿黄各地及各职能部门全力做好流域环境生态治理，一边是个别不法分子依然罔顾生态倾倒“固废”、盗采河砂。时有发生的生态案件，凸显出黄河流域生态治理的艰巨性、复杂性。

黄河流域是我国重要的生态屏障和经济地带，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要地位。沿黄各省份须织密黄河生态保护的法治“篱笆”，共同抓好大保护，协同推进大治理。

其一，要把生态安全置于重要位置，构建流域生态环境制度体系。黄河流经的9个省份生态环境状况差异显著。保障黄河流域生态安全，要充分认识到黄河生态系统是一个有机整体，应根据上游、中游、下游的生态环境差异，在全面审视与综合考虑的基础上做好顶层设计，构建符合流域特性的生态环境制度体系。

一方面，坚持“保护优先，预防为主”原则，建立水资源统一规划与调配制度、环境影响评价制度、生态脆弱地区水源涵养制度、退耕还林还草制度、沙地用途管制制度、滩涂基本农田退出制度等，从源头上遏制黄河流域出现断流、洪涝以及污染等危机。另一方面，贯彻落实“综合治理，损害担责”原则，通过建立河道最低生态流量制度、河口常态化生态补水制度、流域农业灌区科学安全用药制度、流域生态修复制度、流域生态补偿制度等，对黄河流域空间范围内的环境问题综合治理。

其二，编制刚性约束规划，因地制宜开展流域治理。推动黄河流域高质量治理，应充分尊重和体现黄河流域经济社会发展规律，有的放矢。例如，对于黄河流经的黄土高原部分，存在水土流失，必须下大力气“治山”；对于下游滩区，“人水争地”矛盾由来已久，重在处理滩区群众致富投入与管理调度大局，以及滩区生态保护与无序开发、低端供给之间的辩证关系，积极开展“治滩”；而对于黄河受水区，则要加强“织网”，通过湿地保护、水源林建设、科学合理建设调蓄工程等，织密生态保护网，开展生态长廊建设。换言之，必须按照“宜水则水、宜山则山、宜粮则粮、宜农则农、宜工则工、宜商则商”的思路，实现全流域生态治理的高质量联动。

其三，提高违法成本，保持对破坏流域环境生态行为的高压态势。黄河立法工作时下正在紧锣密鼓推进。黄河立法应以流域性为本质特征，定位为统筹考虑流域生态环境保护和流域经济社会发展的“综合法”，在将水资源、水环境、水生态、水文化和高质量发展纳入调整范围的同时，协调好与既有的涉及自然资源、农业农村、城市建设、林地草原湿地保护等方面法律法规之间的关系，整合现有法律制度，实现多目标共赢。同时，目前对于非法采砂采矿、非法占用农用地等案件仍然处罚较轻，与巨大的经济利益相比，较低的违法成本难以对不法分子起到足够震慑作用。所以，黄河立法应处理好与《水法》《水污染防治法》等其他涉水法律的关系，明确其相互间特别法与一般法的关系，增强法律震慑力，提高违法成本，保持对破坏流域环境生态行为的高压态势，以解决黄河流域治理问题。

（本文来源：经济日报作者：中国政法大学绿色发展战略研究院王雨彤）